Давайте признаем — санкции провалились
От Ирана до России, Африки и Северной Кореи — повсюду администрация Обамы постоянно использует финансовые санкции как предпочтительное средство в отношении противников Соединенных Штатов. Однако в течение последнего года именно союзники Америки все больше сталкиваются с неприятностями, что заставляет Вашингтон задать себе вопрос: не становится ли этот любимый экономический инструмент в результате чрезмерного применения неэффективным, а в некоторых случаях и контрпродуктивным?
Американская финансовая система является мотором всей глобальной торговли. Санкции, которые являются запретительными или в каком-то другом отношении слишком ограничительными для поощрения торговых рисков, направляют бизнес на иностранные рынки, — и тем самым они способствуют созданию новых альянсов между давнишними друзьями и врагами Америки.
«Важно быть уверенным в том, что наши санкционные инструменты остаются эффективными и что они не применяются чрезмерным образом, — заявил в этом месяце исполняющий обязанности заместителя министра финансов США Адам Шубин (Adam Szubin). — Мы должны продолжать взвешивать затраты и выгоды наших санкционных режимов, и добиваться того, чтобы это соотношение было в нашу пользу».
Шубин курирует в Министерстве финансов вопросы борьбы с терроризмом, а также направление, связанное с финансовой разведкой. Его босс, министр финансов Джек Лью (Jack Lew) в марте предупредил Конгресс о том, что финансовые транзакции могут совершаться в обход Соединенных Штатов, если санкции «сделают деловую среду слишком сложной и непредсказуемой, а также в том случае, если они будет слишком активно вмешиваться в денежные потоки во всем мире.
Мы должны сознавать риск того, что чрезмерное использование санкций может подорвать наши лидерские позиции в рамках глобальной экономики, а также эффективность самих санкций», — отметил Лью.
Так, например, напряженность, связанная с введенными Соединенными Штатами санкциями против России и украинских сепаратистов, внесла раскол среди союзников США в Европе, которые уже испытывают финансовые трудности, а скоро они столкнутся и с опосредованным воздействием введенных штрафных санкций. В четверг нижняя палата французского Парламента одобрила не обязывающую резолюцию, призывающую к снятию введенных Евросоюзом санкций против России.
«Санкции оказались успешными? Нет. Это настоящий провал», — отметила итальянский законодатель Дебора Бергамини (Deborah Bergamini), которая также является делегатом Парламентской Ассамблеи Совета Европы, в своем выступлении на одном из форумов в Риме, посвященном анализу отношений Запада с Россией. По ее словам, Италия потеряла, по меньшей мере, 1,25 миллиарда евро в своем экспорте после того, как в 2014 году Соединенные Штаты и Евросоюз ввели свои санкции.
Главный координатор по вопросам санкций Госдепартамента США посол Дэниел Фрид (Daniel Fried) не согласился с ее аргументом и заметил, что именно санкции позволили добиться договоренности о прекращении огня, получившей известность как Минские соглашения, которые после этого почти не выполняются в Донецком регионе на востоке Украины.
«Я не согласен с тем, что санкции провалились, — заявил Фрид этой конференции, проходившей в Центре американских исследований в Риме. – Если бы не санкции, то Минских соглашений вообще не было бы — и было бы больше военных действий. Санкции создали возможность для дипломатического решения».
Бергамини ему возразила: «Санкции оказались провальными; я настаиваю на этом… Европа платит за это большую цену. Давайте это признаем».
В это время консультант Кремля Дмитрий Суслов (Dmitry V. Suslov), заместитель директора российского Совета по внешней и оборонной политике, спокойно сидел в кресле, а на его красноватом лице играла легкая улыбка.
«Санкции наносят вред обеим сторонам», — отметил Суслов и добавил, что экономические меры не оказали большого влияния на российские военные действия на Донбассе. «Они не смогли изменить поведение России».
Новые исследования Института Катона и Центра новой американской безопасности (Center for a New American Security — CNAS) поднимает вопрос о том, насколько эффективными, на самом деле, являются санкции — а также свидетельствует о появлении все большего количества доказательств того, что они имеют негативный волновой эффект.
Научный сотрудник Института Катона Эмма Эшфорд (Emma Ashford), эксперт в области энергетической политики, назвала санкции против России «полным провалом». По ее мнению, санкции стали причиной дефицита продуктов питания и проблем с кредитами у простых россиян, и в конечном итоге «они наносят ущерб американской экономике и геополитическим интересам Соединенных Штатов».
Министерство финансов в своем сообщении, направленном в редакцию журнала Foreign Policy по электронной почте, не согласилось с этим утверждением.
«Очевидно, что санкции вместе с обвальным падением цен на нефть, заставляют российское руководство платить высокую цену, тогда как все это имеет ограниченный макроэкономический эффект на экономику Соединенных Штатов и Европы», — отмечается в этом заявлении. Далее в нем говорится о том, что трансатлантические экономические санкции «уже способствовали ухудшению финансовых условий, снижению доверия и сокращению инвестиций в России». Российская экономика находится в состоянии рецессии, поскольку ее опора пострадала от санкций со стороны Соединенных Штатов и Евросоюза, введенных в 2014 году в качестве наказания за вторжение на Украину. В этом году рубль продемонстрировал рекордное падение по отношению к американскому доллару, и, кроме того, Москва страдает от снижения цен на нефть, что привело к резкому сокращению запланированных бюджетных доходов. Проведенный агентством Reuters в четверг опрос говорит о том, что российская экономика сократится еще на 1,5% в 2016 году, а эксперты Международного валютного фонда считают, что российская экономика не выйдет из рецессии и в следующем году.
Есть один успешный пример применения санкций — Иран.
В середине 2000-х годов Соединенные Штаты, ООН и Европейский Союз ввели целый ряд санкций в отношении Тегерана для того, чтобы заставить Исламскую Республику выполнять условия международного договора о нераспространении, по которому она не может обладать ядерным оружием. Эти санкции были усилены в 2012 году на фоне затянувшихся и безрезультатных переговоров между мировыми державами и Тегераном; в результате экономика Ирана серьезно пострадала, добыча нефти снизилась, а ее экспорт сократился больше чем наполовину — с 2,5 миллиона баррелей в 2011 году до 1,1 миллиона баррелей в 2013 году.
Финансовые последствия, а также приход к власти в результате выборов относительно умеренного президента Ирана Хасана Рухани придали новую остроту переговорам по ядерной проблеме. В июле 2015 года мировые державы согласились снять санкции в обмен на сокращение Ираном его ядерной программы, хотя подобная цель долгое время казалась нереальной.
«Наши санкции против ядерной программы Ирана являются наиболее убедительным примером того, как всеобщие усилия вместе с серьезной дипломатией могут обеспечить успех», — подчеркнул Лью в своем выступлении в Вашингтоне в прошлом месяце.
Однако достигнутая с помощью санкции ядерная сделка также вызвала ответную неблагоприятную реакцию против Соединенных Штатов со стороны Израиля и Саудовской Аравии — двух ключевых союзников на Ближнем Востоке, — и Вашингтону еще предстоит каким-то образом сгладить возникшие проблемы. В Конгрессе республиканцы и некоторые демократы настаивают на отказе от этой сделки, в том числе за счет усиления санкций против Ирана. Законодатели из рядов Республиканской партии также выступают против попыток со стороны администрации Обамы предоставить Тегерану больший доступ к глобальной финансовой системе, включая проведение транзакций в долларах.
Но даже Иран недоволен: Глава Центрального банка Ирана Валиолла Сеиф (Valiollah Seif) в этом месяце обвинил Соединенные Штаты и Европу в невыполнении условий ядерной сделки, поскольку они закрывают Исламской Республике доступ к международной финансовой системе.
В истории о влиянии санкций на Иран не обращается должного внимания на то, что, по мнению CNAS, является главной — если не основной — причиной финансовых затруднений Ирана: «произошедшее в 2014 году падение цен на нефть, а также значительные упущения, вызванные плохим управлением экономикой». Эксперты CNAS считают, что это относится и к России.
В мире в целом Министерство финансов ввело действующие санкции по 28 программам. Некоторые применяются в отношении географических регионов и стран, тогда как другие ограничены отдельными физическими лицами и представителями деловой элиты. Хотя большинство из них остаются незаметными — за исключением тех людей, бизнесов и правительств, которые они непосредственно затрагивают, — очень многие их них весьма далеки от того, чтобы остановить агрессию негодных игроков. Что касается Северной Кореи, то торговое эмбарго, введенное для того, чтобы наказать Пхеньян за его программы в отношении создания ядерного оружия и баллистических ракет, не заставило это отшельническое королевство отказаться от частых запусков ракет, в том числе от того, что был проведен в четверг на этой неделе.
Что касается Южного Судана, то администрация Обамы уже давно грозит — последний раз на этой неделе — ввести санкции против президента Салва Киира (Salva Kiir) и лидера повстанцев Риека Мачара (Riek Machar) за несоблюдение считающегося довольно расплывчатым мирного соглашения, а также за продолжающуюся кровавую борьбу за власть на третий год своего правления. Однако Вашингтон пока воздерживается от того, чтобы прямо наказать Киира и Мачара, хотя он ввел масштабные санкции против тех, кто угрожает стабильности Южного Судана, в том числе с помощью военных преступлений и нарушений прав человека.
Соединенные Штаты также предупреждают о том, что они, в конечном счете, могут попросить Совет Безопасности ООН ввести в отношении Южного Судана эмбарго на поставки, хотя администрация Обамы в течение нескольких лет выступает против подобных мер.
Американские санкции против Сомали привели к неожиданным — и разрушительным — последствиям. По мнению экспертов, ограничения в отношении направляемых в Сомали денег остановили финансирование террористической группировки аль-Шабаб, действующей в этой стране. Однако в опубликованном в 2015 году докладе Центра глобального развития (Center for Global Development) делается вывод о том, что законные денежные трансферты — некоммерческим организациям по оказанию помощи или обедневшим родственникам — тоже сократились.
«Главными источниками дохода, как это признают все в Сомали, являются денежные переводы, — подчеркивает Элизабет Розенберг (Elizabeth Rosenberg), старший научный сотрудник CNAS. — Вы закрыли главный источник дохода для страны».
Однако наибольшее недоумение вызывают американские санкции, введенные против российских олигархов и воюющих сепаратистов на востоке Украины — в также вопрос о том, продлит ли Европа свои ограничительные меры.
Помимо Франции и Италии, в Германии также растет количество тех, кто выступает за снятие санкций. В прошлом месяце министр экономики Германии Зигмар Габриэль призвал Европейский Союз к тому, чтобы попытаться создать к лету этого года условия для отмены санкций. Торговый оборот между Москвой и Берлином сократился примерно на 12 миллиардов евро (13,6 миллиарда долларов), а это четверть от общего объема торговли в период с 2014 по 2015 год, отметил Михаэль Хармс (Michael Harms), председатель Российско-немецкой внешнеторговой палаты.
Как ожидается, лидеры Евросоюза в июне примут решение относительно продления своих санкций. Представители Министерства финансов заявили в четверг, что, по их мнению, санкции сохранятся, о чем свидетельствуют переговоры, проведенные Бараком Обамой на прошлой неделе с некоторыми европейскими лидерами.
Прямые иностранные инвестиции в России сократились с 69 миллиардов долларов в 2013 году до 23 миллиардов в 2014 году, то есть после вторжения Москвы в Крым. Андерс Аслунд (Anders Åslund), эксперт в области экономической политики Атлантического совета, отметил, что именно такие цели и преследовали санкции, и это является доказательством того, что они обладают определенным негативным воздействием.
«Международные финансы в России — это улица с односторонним движением — из России. Не существует возможности получить альтернативное финансирование», — добавил он. Однако обратной стороной этой медали является экономическое воздействие введенных санкций на Европу.
По данным Еврокомиссии, санкции сократили экономический рост в Евросоюзе на 0,3% ВВП в 2015 году, то есть именно в то время, когда существовала крайняя необходимость в экономическом расширении. Специалисты Австрийского института экономических исследований (Austrian Institute of Economic Research) пришли к выводу о том, что продолжающиеся санкции против России могут в следующие пять лет могут стоить более 92 миллиардов евро, или 104 миллиарда долларов, в виде потерь доходов от экспорта, а также 2,2 миллиона рабочих мест. Финансовые проблемы особенно остро чувствуются в Германии, которая может потерять около 400 тысяч рабочих мест из-за санкций.
В опубликованном в этом месяце докладе CNAS подчеркивается, что современные санкции «не оказывают существенного воздействия на ВВП целевой страны».
Однако санкции, на самом деле, «оказывают значительное влияние на иностранные инвестиции, коррупцию, условия для ведения бизнеса, управление, а также на другие составляющие гостеприимного отношения страны в отношении международного финансового сообщества», подчеркивается в этом докладе.
Возможно, именно по этой причине западные официальные лица переосмысливают свое отношение к применению санкций вместо других средств воздействия на противника. В феврале нынешнего года заместитель министра обороны Кристин Вормут (Christine Wormuth) признала, что санкции «пока не изменили то, что Россия делает на земле, и это вызывает большое беспокойство».
Розерберг, научный сотрудник CNAS, считает, что санкции не оказывают прямого воздействия на ВВП и не вызывают его снижения. По ее мнению, нет единого и простого способа измерить эффективность санкций, которые наносят ущерб и американской экономике, хотя установить его размер не представляется возможным.
«Ужасно то, что мы столь агрессивно используем этот набор экономических инструментов против России, огромной глобальной экономики, без проведения основательного моделирования их воздействия и их последствий», — подчеркнула Розенберг.
«У всего этого, несомненно, есть своя цена, и вопрос в том, хотим ли мы ее заплатить».